全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国森林法》实施

发布时间:2019-09-08编辑:admin

  全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国森林法》实施情况的报告

  ──1997年10月31日在第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上

  全国人大常委会副委员长王丙乾

  根据全国人大常委会执法检查的计划安排,今年4月,全国人大常委会组织执法检查组,到江西、福建和云南三省,对《中华人民共和国森林法》(以下简称森林法)的执行情况进行了检查。期间,检查组听取了林业部以及三省人大、政府和所到市县有关林业建设和森林法执行情况的汇报,深入到林区察看了速生丰产林建设基地、防护林带、国有林场、乡村林场、自然保护区、木材检查站、木材市场,走访了一些林业企业和农户,多次召开了由人大代表、基层林业干部、林农代表和专家学者参加的座谈会。检查结束后,检查组分别同林业部、三省人大、政府的主要领导同志交换了意见。

  这次检查中看到,各级党委、政府不断加强对林业工作的领导,各有关部门密切配合,大力支持林业建设,各级林业部门坚持林业建设同发展地方经济、增加群众收入、改善生态环境紧密结合的方针,不断深化林业改革,加快森林培育,加强资源保护,发展林业产业,强化依法管理,取得了显著成效,林业建设发生了可喜变化。现在,全国森林面积和活立木总蓄积量一改过去消大于长的“赤字”状况,实现了“双增长”的目标,全国森林面积已达到13370万公顷,森林蓄积量达到101.3亿立方米,森林覆盖率已由八十年代初期的12%,提高到目前的13.92%。全国相继开展了“三北”防护林体系、长江中上游防护林体系、沿海防护林体系等十大生态防护林体系建设,构筑了我国生态环境建设的基本框架,覆盖了大半壁江山。全国已建成574个森林和野生动物类型自然保护区,有效地保护了上干种珍稀动物和上万种珍稀植物物种。

  从检查的江西、福建、云南三省的情况来看,森林法颁布实施以来。三省植树造林步伐明显加快,野生动植物得到了有效保护,林业建设取得了显著成效,林业已基本上走上了依法治理的轨道。福建、江西两省森林覆盖率分别从1984年的39.8%和33.0%上升到57.3%和53%,十多年来增长了近二十个百分点,为全国造林绿化树立了样板,走在了前列。云南省森林覆盖率相比而言不算高,仅为24%,但其根据持点,已初步形成了自然保护区网络,对占全国生物种类67.5%的物种资源进行了保护。由于三省的林业发展,改善了自然面貌,优化了农业的生产环境,加快了农民脱贫致富的步伐,促进了国民经济和社会的发展。

  现在,我代表检查组将这次检查的情况报告如下。

  一、取得的主要成效

  自1985年森林法颁布实施以来,三省党委、人大、政府贯彻落实森林法态度认真,措施得力,做了大量富有成效的工作。主要表现在:

  1、坚持依法治林,切实加强森林和野生动植物资源的保护和管理

  依法治林,是保护、发展和合理利用森林资源,实现林业可持续发展的基本保障。森林法颁布实施以后,三省各级人大和政府进行了广泛深入的学习宣传,使农村的宣传面达农业人口的80%以上,增强了全社会的林业意识和法律意识。同时,三省还结合本省的实际情况,先后制定了一些地方性林业法规和地方政府规章,如江西省出台了13件,福建省出台了15件,云南省出台了10件,使三省森林和野生动植物资源的保护管理基本上有法可依,有章可循。

  为了适应森林资源保护和林业执法需要,三省都加强了林业行政管理机构,建立了林业公安、林政为主体的执法队伍,初步形成了较为完备的林业行政管理和执法体系。各级林业行政主管部门强化了林木采伐、木材运输、经营、加工和林地管理,加强了野生动植物保护、森林防火、森林病虫害防治、森林植物检疫工作。几年来,三省各级林业公安、检察院、法院和林政机构,查处了各类破坏森林和野生动物违法案件上百万起,有力地打击了违法犯罪活动,有效地保护了森林和野生动植物资源。

  2、坚持全党动员,全民动手,加快造林绿化步伐

  近年来,三省政府不断加强对林业的领导,层层签订造林绿化目标责任状,办绿化点,每年进行检查验收,评比考核,兑现奖惩,把植树造林、培育、护林的任务压在各级主要领导肩上。同时,通过大力开展宣传教育,落实林业政策,广泛发动群众,开展全民义务植树活动,把造林绿化变成亿万群众的行动。通过人工造林、飞播造林和封山育林,使大批荒山披上了绿装。

  为了加快林业建设步伐,各省多渠道筹集林业发展资金,采取财政拿一点,育林基金收一点,银行贷一点,群众投一点等多种方式增加对林业的投入。“八五”期间,云南省林业投入年均2.6亿元,其中,1996年达到4.7亿元,同时省政府还增加拨款6000万元,用于商品林基地建设、森工转产、森林防火等,弥补了林业发展资金的不足。

  3、坚持以林促农,带动地方和农村经济全面发展

  发展林产业是我国山区经济发展的潜力所在,优势所在。三省把林业建设与山区群众脱贫致富紧密结合起来,取得了可喜成绩(我国512个贫困县中,有496个在山区)。

  近年来,福建省提出把林业产业作为全省五大支柱产业之一,许多县(市)来自林业或以林业为基础的财政收入占60%以上。江西省在实现“造林灭荒”目标之后,适时提出林业建设要“在山上再造一个江西”的战略目标,使全省的面貌有了很大的改变,带动了全省经济的发展。例如,以水土流失和土地沙化严重著称的江西兴国县,近些年来,大力植树造林,使全县的森林覆盖率由原来的32.6

  %上升到71.3%,基本控制了水土流失和土壤沙化,1996年与1984年相比,全县粮食平均亩产由478斤上升到872斤,农民人均年收入由192元上升到1688元。云南省加大林业投入,在全省实施了“扶贫绿色工程”,大力开发森林旅游资源,仅西双版纳热带雨林旅游区1996年旅游收入就达13亿元,许多当地农民依靠森林旅游富了起来,森林旅游已成为当地的优势产业。

  4、坚持科技兴林,促进林业实现两个根本性转变

  依靠科技,是推动林业建设的强大动力,是发展高效林业的可靠保障。“八五”期间,全国林业科技进步贡献率达21.2%,成果转化率达34%。三省林业部门通过“科技下乡”等活动,推广先进的林木育苗、抚育、防虫、混交林培育、集约化规模经营等技术,使有些地方由过去的一年一季造林变为一年四季造林,加快了速生丰产用材林、经济果木林建设,促进了高效林业的发展。三省还积极探索和推广林产品的加工、储藏、保鲜等技术,推进了高附加值林产品及其副产品的发展。江西赣南地区许多农村推行的“猪沼果”模式,将养猪与生产沼气结合、林果与畜牧业结合,形成了一个符合生态规律的良性循环,为我国农林业开发、农村能源利用,探索了一条带方向性的途径。

  三省大力推行改燃节材、改灶节柴等技术措施,不但对森林资源的保护起到了积极作用,而且方便了人民生活,促进了农村文明建设。江西省赣南全区农村的改灶、改燃率已达到了91%,每年可减少木材消耗23万立方米,直接经济效益达数亿元。

  二、存在的主要问题

  就全国而言,目前我国林业发展存在的主要问题,一是森林资源总量不足,人均占有量很少,森林覆盖率低,结构不尽合理,质量有待提高;二是木材供需矛盾尖锐,资源浪费严重;三是林地资源减少趋势加剧;四是野生动植物保护与开发利用矛盾突出,乱捕滥杀野生动物问题在一些地方比较严重。

  从这次检查的情况看,三省在林业建设和实施森林法方面虽然做了大量的工作,但也存在一些困难和问题,有些问题还相当突出,并且带有普遍性,如不抓紧解决,将会影响到林业的可持续发展、影响到整个生态环境的改善。其主要表现在:

  1、乱占滥用林地现象比较突出

  三省都出现了程度不同的乱占滥用林地搞开发区、房地产及其它工程建设的现象,造成林地大量减少。一些地方对林地少批多占,不批也占,占而不补,划整为零,使林地大量流失。据不完全统计,1996年江西省征占用林地中,有50%左右未经林业行政主管部门审核,福建和云南两省也有30%左右的林地未经审核。仅江西省1995年建设占用林地就达3.4万亩。近期以来,由于耕地征占被冻结,许多地方侵占林地搞建设的现象愈演愈烈,林地流失几呈不可遏制之势。这是一个值得注意的势头。

  毁林开荒、刀耕火种、广种薄收仍然是一些山区森林大量破坏,林地面积减少的重要原因。云南省仅西双版纳每年毁林种地就达30多万亩,有些地方在陡坡上毁林种植香蕉、菠萝、甘蔗、烟草等作物,还有些地方将有林地作为“四荒”拍卖,造成森林的破坏。

  形成这些现象的主要原因:一是有些领导干部存在重耕地轻林地的思想,还不同程度地存在着急功近利的短期行为,认为林地被侵占无所谓,没有把林地放在与耕地同等重要的位置来看待;二是管理上多头,森林是生长在林地上的,林木和林地不可分离,有些地方却把两者分开来管理,造成混乱;三是林业周期长,经济效益低,投资林业、保护林地的积极性不高,四是法律上对乱占滥用林地的法律后果没有规定,缺乏法律制约。同时,林地管理的一些法律规定过于原则,操作性不强。

  我国国土上只有1/l0多的土地有林木,林地十分珍贵。现在每年花大力气植树造林8000多万亩,但由于多种原因,每年有林地损失高达3000万亩,其中700万亩属永久性丧失。许多高寒山区、石山区、风沙区、干旱地区森林被破坏以后,恢复起来极其困难。一些大江大河源头、高山陡坡地区森林被毁以后,水土流失严重,形成穷山恶水,有的直接威胁到当地人民群众的生存,陷入越穷越垦、越垦越穷的恶性循环。在有些地区,损失一亩林地将使几十亩耕地受到风沙、水蚀、洪涝等灾害威胁。因此,林地的大量流失,不仅将从根本上失去森林资源再生的可能,也将导致耕地的退化和丧失,影响经济的健康发展。

  2、超限额采伐的现象比较严重

  实行森林限额采伐是森林法规定的最重要的法律制度,也是保护森林资源最有效的法律措施。这次检查中看到,三省的森林限额采伐制度均执行不严。云南省年超限额采伐林木高达700多万立方米,福建达550多万立方米,江西也达280多万立方米。“八五”期间,全国每年超限额采伐3400多万立方米,对天然森林资源构成严重破坏。

  造成超限额采伐的原因是多方面的,其主要的有,一是有些地方领导只注重从林业上获取经济效益,忽视其生态效益和社会效益,不惜以牺牲森林为代价发展经济,在林木采伐上,乱批条子,乱开口子,致使非法采伐现象屡禁不止。二是一些地区把森林资源当作“地方银行”,修机场、修公路、修水库电站无钱时,就采取多伐林木来集资。三是由于对木材经营加工没有相应的法律规定和管理手段,沉重的林业税费要在销售环节收取,造成本材购销差价大,致使一些违法分子大肆倒买倒卖、加工非法采伐的木材,以牟取暴利,这也是助长超限额采伐的重要原因。四是一些山区、林区相对贫困,经济不发达,财政主要靠木材增收,企业和林农主要靠木材生存,因此,常常突破采伐限额以支撑财政,维持生计。

  3、林业扶持政策不落实

  作为产业,林业与农业一样,是弱质产业,需要国家和地方各级政府大力扶持;作为社会公益事业,林业与教育事业一样,需要全社会的支持。为此,森林法规定,国家应对林业实行经济扶持政策。但目前扶持政策不到位,对林业仍然是“重取轻予”,具体表现在:

  一是资金投入总水平过低。各级政府对林业的投资虽然逐年有所增加,但增长幅度远远低于财政支出增长幅度。国家重点林业生态工程,平均每亩投资只有五元钱,连苗木费都不够。许多地方林业主管部门举债造林,到1995年,江西省全省林业部门负债总额达23亿元。森林资源保护管理不仅投资少,而且大多未纳入各级财政经常性预算,生态林经营和管理没有稳定的资金投入渠道。许多国有林业企事业单位职工以开发“工资田”和出外打工维持生计,许多在大江大河源头已建立的森工企业急待转产,但缺乏资金转不了。这些都是造成本已不多的天然林被大量超采的重要原因。

  二是挤占林业资金的现象很严重。育林基金是依法征收专门用于造林育林的专项基金。有些地方将其用于弥补财政经费不足;有的用来抵拨行政事业单位的人员经费;有的地方政府甚至用去买车子、建楼堂馆所、搞工程建设。

  三是林农负担很重,已成为制约林业发展的重要因素。据三省一些县市测算,1958年以来木材售价增长了8倍,而同期从木材上征收的税、费却增长了48倍,平均每立方米木材缴纳税费由占售价的10.0%上升到占售价的50.0%左右,再加上一些县乡增加的各种收费多达二三十种,林农无法承受。许多地方农民生产销售木材得到的收入只有产地木材售价的20%以下,严重挫伤了林农的生产积极性。这是造成许多农民大量毁林垦殖、将大材劈成薪材卖的重要政策原因。

  四是生态林建设的经济循环机制尚未形成。我国生态林已占全国森林面积的1/3,而且还将扩大。由于生态林建设只有投入,没有产出,又得不到相应的经济补偿,处于“少数人负担,全社会受益,贫困地区负担,富裕地区受益”的不合理状态。各级政府建立的自然保护区中,由于保护的野生动物造成人畜伤亡,庄稼损失,也没有正常的经济补偿,群众反映强烈。

  三、几点建议

  1、加强领导、提高认识,积极推进林业持续、80887蓝月亮高手论坛,快速、健康发展

  各级领导要充分认识到,保护和发展森林资源,改善生态环境,关系到我国经济和社会能否可持续发展,关系到人民生活能否真正达到小康水平,关系到下个世纪我国以什么样的面貌跻身于现代化强国之林。林业建设不仅是一个植树造林的问题,在实际工作中,要树立大林业观念。要认识到,林业是可持续发展的基础产业,具有多种功能和多种效益,它包括第一、第二和第三产业等多方面的内容,应与农业、水利等产业放在同等重要的位置上。林业是生态环境建设的主体,在保护和改善环境中具有不可替代的作用,应确立林业在优化环境、促进发展中的主体地位。林业建设是社会主义精神文明建设的重要组成部分,在满足人们精神需求、陶冶情操、增进人民健康水平、提高全社会的文明程度具有重要的文化价值。因此,一定要把林业建设放在突出的位置来抓,任何时候都不可松懈。

  各级党政领导要继续坚持保护和发展森林资源任期目标责任制,把发展林业的任务担在肩上,落到实处。一级抓一级,级级抓落实。要把林业建设的实绩作为考核各级领导干部政绩的内容之一,严明奖罚,责任到位。要继续坚持开展全民义务植树活动,动员群众投工投劳,积极参与林业建设。各级领导干部要以身作则,带头履行义务。各级林业部门要认真履行职责,各有关部门要加强协调,紧密配合。只有全社会都注重和参与林业建设,林业的发展才大有希望。

  各级政府要把林业建设真正纳入国民经济和社会发展计划,切实做好几个结合:一是要把发展林业与治山、治水结合起来,充分认识到,穷山必有恶水,山青才能水秀,治水必先治山,治山必须兴林。二是要把发展林业与改善环境结合起来、充分发挥森林资源在调节气候,涵养水源,保持水土,防风固沙,防灾减灾等方面的主导作用。三是把发展林业与山区脱贫致富结合起来,念好“山海经”,画好“山水画”,使山区早日走上小康之道。同时,在不宜群众生活的山区,要逐步推行异地移民,从根本上解决脱贫问题,并彻底根治毁林开垦问题。

  2、稳定和完善适应社会主义市场经济需要的林业政策

  稳定山权林权政策,是林业发展最重要的保障。现行林权证制度要继续严格执行。在稳定山林权属的基础上,准许荒山使用权和林木资产有偿流转,允许多种经济成分实行多种形式的联合造林,联合管理,联合采伐,着力解决林业经营过于分散,难以管护和经营的问题。要鼓励科研部门、工矿企业、社会团体投资开发治理荒山;准许兴办联营或私营企业、果场、林场;鼓励基层农、林、水等部门采取多种形式与农民、集体经济组织联营开发,坚持谁建设谁受益的政策,形成多种经济成分互为补充的林业经营格局。在“四荒”拍卖中,一定要严格依法办事,对以拍卖“四荒”为名,造成森林破坏和林地流失的,要依法追究责任。

  为了适应社会主义市场经济的需要,对林业应实行分类经营政策。对以生产商品为主的用材林、经济林等,要积极推进集约化经营,以利于更多地为社会提供各种林产品。对依法划定的自然保护区和大江大河的水源涵养林、水土保持林、防风固沙林等社会公益林,要依法严格保护。对划定为森林公园以作旅游、休憩之用的森林,要严格禁止采伐。对为数不多的天然林,要作出长期禁伐的规定。商品林业在国家政策引导和保护下,逐步走向市场。社会公益林业通过政府调控,实行谁受益、谁负担的政策。

  3、建立长期稳定的林业经济扶持政策

  为使林业走上良性循环,能够持续、健康发展,必须下决心调整现行林业经济政策,变“重取轻予”为“重予轻取”。当前,要注意重点解决好六个问题:一是提高林业投资的总体水平,特别是提高国家预算内的基建投资水平,使其增长速度能达到与财政支出增长速度相当的水平。二是对林业信贷资金,应从还贷期限、利率等方面建立起一套有别于一般行业的做法,实行低息、长期信贷政策。三是按照林业分类经营和事权财权划分的原则,各级政府分别确定各项林业建设的投资主体和投资渠道。四是建议国务院尽快制定生态公益林补偿基金征收办法,建立林业生态社会效益补偿制度。服务对象无法明确的,主要由财政补偿;服务对象能够明确的,应由直接受益者补偿。五是进一步完善育林基金制度,扩大和增加资金来源,提高林业资金的使用效益。六是要对现行林业税收的种类和标准进行必要的调整,建立“低税率、轻税负”的林业税收政策。同时。要下力量解决对林业乱收费乱摊派的问题,切实维护林业经营者的合法权益。

  国有林业的问题,是多年积累下来的,是当前林业上最突出的“老大难”问题之一,已到了非解决不可的时候了。否则,不仅将导致我国几大林业生产基地和重要生态屏障的逐步丧失,而且可能引发严重的社会不稳定问题。这个问题在云南省十分突出。为此建议:一要逐步理顺国有林区的管理体制,对国有森林资源实行国家所有、分级管理的体制,调动中央和地方两个积极性。重点国有林、国家级自然保护区、森林公园由国家投资和管理,其他国有林分别由省、地县政府投资和管理。同时,完善林政资源管理队伍下管一统的体制。載嗣>>,二要对部分森工企业提供资金支持,实施森工转产和再就业。重点是把生态敏感地区的森工企业的职工,一部分转到营林上来,专事营造、管护生态公益林;另一部分广开生产门路,实施再就业。要把特困国有生态型林场、苗圃、自然保护区纳入国家扶贫范围,采取措施,帮助其走出困境。

  4、推进科技兴林,大力发展林业产业

  林业建设要充分发挥林业科技的作用,大力开发林业实用技术,增加对林业科技的投入,促进林业科技成果商品化。在林区,要提高林木良种壮苗的造林比例,合理调整林种树种结构,多造混交林,避免单一化,以防病虫危害。要把花卉、药材等的资源开发技术和经济林产品的加工、贮藏、保鲜技术作为开发的重点,新建的林产加工企业,要尽可能做到高技术、高效益、高起点,避免低水平的重复建设。农村要根据当地情况学习推广江西等地所实行的“猪沼果”等生态农业模式,推广节能技术。

  商品林业经营必须以市场为导向、为起点、为目标,走产业化发展道路。在产业化过程中,要逐步解决“千家万户的经营与千变万化的市场”的矛盾,通过贸工林一体化经营,公司办基地,基地联农户等办法,引导农民进入市场,降低市场风险。要坚持走“山上建基地,山下搞加工,山外抓市场,科技创高效”的路子,把山区的资源优势真正转化为经济发展优势。要充分利用国内国外两个市场,两种资源,积极开发国外的森林资源,以减轻国内森林资源的压力。

  5、进一步建立健全林业法制体系

  林业立法是林业法制建设的基础性工作,这次检查中,各地对修改森林法提出了许多好的意见。森林法的修改,要解决当前林业发展中的突出问题。要切实理顺林业管理体制,以全局利益为重,处理好条块和条条之间的关系,使各方面同心协力发展林业;要加强林地林权管理,对改变林地用途的,必须严格履行审批和变更登记手续;对建设占用林地的,占用单位必须以各种方式负责恢复同等数量的森林植被。要进一步完善木材采伐、流通和加工利用管理制度,实行综合管理。要在法律上明确对林业实行分类经营、对森林资源实行有偿使用、对生态公益林实行补偿等制度。要运用法律保护林业生产经营者的合法权益,减轻林农负担,强化对采伐、运输、加工、经营非法木材,乱占林地,毁林开垦,违法使用专项林业资金等行为的法律责任。同时,要加紧制定防治荒漠化法、湿地保护法等,使荒漠化治理、野生动植物保护及其生存环境管理等方面有法可依,有章可循。

  立法重要,执法同样重要。各级林业部门和各级司法部门要严格履行法律赋予的职责,克服有法不依、执法不严、违法不究的现象。各级林业部门要进一步加强队伍建设,提高林业队伍的素质。在执法过程中,要秉公办事,公正执法,切不可徇私枉法、执法犯法。同时希望各级党政领导要大力支持林业执法工作,带头学法、守法、用法,自觉杜绝以言代法、以权压法的现象,支持林业部门依法行政,树立林业执法部门的权威,给他们撑腰,做他们的后盾。在机构改革中,要尽力做到林业队伍和机构只能加强,不能消弱。

  各级人大要进一步加强对林业法律的执法检查监督,完善林业执法的监督机制。要经常听取政府部门有关林业发展和林业执法情况的报告,积极开展森林法的执法检查,对检查中发现的一些重大问题要督促政府尽快解决,并注意跟踪检查,以增强监督实效。

  要继续加强林业法制宣传教育,进一步提高全社会的法制观念和林业意识,使植树造林和森林保护成为全社会的自觉行动,成为我国社会主义物质文明和精神文明建设的一项重要内容,持之以恒,常抓不懈。

  以上报告,请予审议。

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